论文关键词海岸带资源　公地悲剧　公共治理

　　论文摘要我国海岸带资源在开发利用过程中存在种种矛盾，易导致“公地悲剧”的发生。本文通过分析“公地悲剧”的各种解决思路，并以埃莉诺·奥斯特罗姆教授的公共治理理论为理论依据，研究探讨了我国海岸带资源开发利用的公共治理路径选择。 
　　
　　海岸带是海陆交互作用的特殊地带，按照国际陆圈和生物圈计划(IGBP)提出的海岸带概念，海岸带的陆上界限是200m等高线，海洋一侧的界限是大陆架的边缘，大致与-200m等深线相当。本文中的海岸带资源指海岸带地理范围内的海洋资源，根据国际公认的对海洋资源的定义，海岸带资源是指在一定社会、经济条件下，在海岸带范围内可被人类利用的物质和能量以及与海洋开发有关的海洋空间。我国目前对于海岸带资源利用的研究或者是倾向于海洋科学，或者是以海岸带综合管理为重点，但这两种思路都没有触及海岸带资源利用的内在矛盾。
　　一、我国海岸带资源开发利用现状
　　我国大陆海岸线长约18000千米，如果包括6500多个岛屿，海岸线总长32000千米，有着丰富的海岸带资源。同时也正是由于海岸带资源种类如此丰富，加之海岸带资源开发利用便利的区位优势，海岸带资源的开发利用强度不断加大，海岸带地区的人口压力逐渐不断增加，同时出现了海岸带资源过度开发、资源浪费严重、生态遭到破坏等问题，这些问题的背后，则是我国在海岸带资源的开发利用过程中存在的重重矛盾：
　　（一）海岸带资源的所有者与管理者之间的矛盾
　　我国的《宪法》、《土地法》、《水法》、《矿产资源法》等法律中都明确规定了自然资源归国家或集体所有，所以，全体公民是海岸带资源法律上的最终所有者，但是，全体公民也仅是名义上的所有者：一方面，国家所有权并没有人格化的代表；另一方面，国家公共资源管理机构和沿海地区地方政府是海岸带资源的真正管理者，而全体公民并没有实质上的可以约束这些公共部门的权力。所以，公共资源经常牺牲在政府官员的“政绩”之下。例如，沙丘是在抵御风暴潮和海滩蚀退方面花费最少、但也最为有效的自然弹性防护屏障，但各沿海城市却争相进行滨海大道和海滨沿线旅游景观的建设，这些项目都对沙丘造成了不同程度的损害，而沙丘的“所有者”即使有所怀疑也无可奈何。
　　（二）海岸带资源的经济价值与生态价值之间的矛盾
　　在我国，一直存在着“产品高价，原料低价，资源无价”的价格扭曲现象，①对于海洋资源更认为其“取之不尽用之不竭”且“损害无责”。但事实上，“海岸带资源的稀缺性、有用性和其所有权的存在，决定了海岸带资源具有价值”。②而且，海岸带资源不仅具有经济价值，同时具有“生态价值”③。然而在海岸带资源的开发利用过程中，人们往往更看重经济价值，忽视了生态价值，从而只顾掠取资源而不考虑造成的生态影响。长此以往，海岸带地区生态必将遭到破坏，资源也会受到负面影响，海岸带资源的开发利用者们最终也将损失自己的经济利益。
　　（三）政府部门之间的矛盾
　　我国政府目前对于海岸带资源的管理体制主要有两种：一是中央政府设置的行政部门负责相关资源的宏观管理，如国务院渔业行政主管部门主管全国的渔业工作；二是各级地方政府设置的行政或业务部门，负责所辖区域海岸带资源的具体管理，如县级以上地方人民政府渔业行政主管部门主管本行政区域内的渔业工作。在这众多的政府部门中，一方面很多部门的管理范围出现重叠，另一方面不同部门拥有对不同资源的管辖权，经常造成部门之间缺乏协调，所以难免会存在着政府部门之间、中央职能部门的统一管理与地方政府利益之间的矛盾。
　　（四）海岸带资源有关行业之间的矛盾
　　海岸带地区是海洋系统与陆地系统相连接、复合、交叉融通的地理地带，海岸带资源的开发利用与各生产行业（渔业、农业与林业开发、水产养殖开发、旅游业等）、与公众的生活居住等多方面紧密相关，任何一种海岸带资源的开发利用活动都有可能对其他的海岸带资源产生不同程度的影响，而且沿海地区涉海行业众多，不可能把海岸带只分配给一两个部门去优先开发利用，这种情况下，各行业之间必然存在利益之争，比如非赖水产业占据赖水功能岸线和空间，这种矛盾如果激化会造成严重后果。
　　这些矛盾正是导致海岸带资源利用中存在众多问题的根源，如果不加以解决，难免会造成“公地悲剧”。
　　二、“公地悲剧”与公共治理理论
　　海岸带资源同其他公共资源一样，其自身特性极易导致人们对公共资源的不合理利用，并最终造成“公地悲剧”的恶果。
　　“公地悲剧”这一经典理论最初由美国学者加勒特·哈丁于1968年在《科学》杂志上发表的题为《公地的悲剧》一文中提出。哈丁认为，一个对众人开放的牧场,由于缺乏必要的约束条件，当存在过度放牧问题时，每个牧羊人虽然明知公地会退化，但为了个人得到更多直接收益仍然会增加牲畜的数量，因此久而久之，牧场可能彻底退化或废弃，公地悲剧由此产生。所以，“公地悲剧”是在利益驱动下的人们对公共资源的不合理开发利用的结果，最终必将导致无公共资源可用的恶果。
　　针对“公地悲剧”的解决思路通常有两种：
　　一是通过明晰产权来解决，即确定“公地”的产权，这又可以分为两种，一种是将“公地”私有化，另一种是确定“公地”的国家所有权。私有化在一定程度上不失为保护资源的有效措施，但是，如克拉克所言，“在分配有价值资源的正式所有权时，政治因素可能起着重要作用。当变更财产所有权时，受损失的通常都是最贫穷的社会成员”④，而且对于海岸带资源，这种方法可行性更小，因为海水资源、海洋生物资源等都不是固定在某处不动的，无法确切划分。“公地”的国家所有权虽然可以确定公共资源的归属问题，但在现实中，如前文所言，公共资源经常牺牲在政府官员的“政绩”之下。

　　二是通过政府限制“公地”的进入权来解决。对于政府如何限制“公地”的进入权，国外学者CharlesF．Manson和OwenR．Philips等总结了这样几点措施⑤：（1）对制造了外部性(即公地悲剧)的企业或个人征税；（2）限制每个企业或个人的产量；（3）限制开采资源的企业或个人的数量；（4）给每个企业或个人以一定的开采资源的配额，并允许企业或个人交易配额；（5）提供一种促进企业或个人自我组织以实现社会利益最大化的环境。这些方法虽然可以限制公共资源的被使用量，但根据公共选择理论，政府也存在追求效益最大化的倾向，这就很有可能致使公共资源的分配成为政府寻租的渠道，从而造成事实上的公共资源的浪费。而且，政府本身各部门之间权利分属并不十分明确，很多部门的管理范围存在重叠现象，“都能管”必然导致“都难管”。
　　与这两种常见思路相比，要避免海岸带资源开发利用过程中发生“公地悲剧”，解决开发利用中存在的矛盾，埃莉诺·奥斯特罗姆教授的公共治理理论更具有借鉴意义。根据埃莉诺·奥斯特罗姆教授的观点，所有个体与组织均是追求自我利益最大化的单位，无法带来公共领域的和谐与效率，应在政府与市场之外寻求新的路径。一般认为，埃莉诺·奥斯特罗姆教授的公共治理理论主要包括三方面：多中心理论、自主治理思想与社会资本理论。
　　第一，多中心理论。多中心理论实为文森特·奥斯特罗姆和埃莉诺·奥斯特罗姆夫妇共同提出。多中心治理理论中的“多中心”是强调互动者的能动过程和能动创立治理规则、治理形态。⑥该理论强调，在社会公共事务的管理过程中，主体应包括中央政府、地方政府、各种非政府组织、各种私人机构及公民个人在内的许多决策中心，这些中心在既定的制度约束下共同行使主体性权力。⑦根据这一思路，海岸带资源开发利用公共治理主体应不仅局限于政府一方。

　　第二，自主治理思想。埃莉诺·奥斯特罗姆所提出的自主治理理论，即“相互依赖的委托人如何才能把自己组织起来，进行自主治理，从而能够在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下，取得持久的共同收益”⑧。由此可见，自主治理的实施主体是自主治理组织，其目标是实现组织成员的持久的共同收益。
　　第三，社会资本理论。根据埃莉诺·奥斯特罗姆的解释⑨，社会资本是关于互动模式的共享知识、理解、规范、规则和期望，个人组成的群体利用这种模式来完成经常性活动。奥斯特罗姆认为，与物质资本相比，社会资本具有四大特征：一是社会资本不会因为使用但会由于不使用而枯竭；二是社会资本不容易观测；三是社会资本难以通过外部干预；四是全国性和区域性政府机构对个人用来追求长期发展努力的社会资本类型和水平有重要影响。因此，埃莉诺·奥斯特罗姆教授指出，社会资本是在公民积极参与问题的解决过程中形成的，它是维系社群生活的重要条件。
　　三、我国海岸带资源开发利用公共治理路径选择
　　（一）海岸带资源开发利用公共治理主体多元化
　　在海岸带资源开发利用公共治理过程中，政府应不再是唯一的治理主体，在处理公共事务时,不同主体可以发挥各自不同的作用，以缓和甚至减少各利益主体间的矛盾。我国海岸带资源公共治理的主体应包括政府、企业、非营利组织、个人四方面。
　　第一，政府。在多元化主体中，政府依然主体之一，而且是最有影响力的一方，因为政府的合法性权威、其政治影响力以及我国公民参与公共事务程度较低的现状决定了政府在公共治理过程中发挥着不可替代的作用。但是，政府不能仅依靠其政治权威来制订政策、进行单一化管理，而且政府与其他三方在海岸带资源利用公共治理的过程中不应再是管理与被管理、控制与被控制的关系，而是合作关系。政府应鼓励和引导企业、非营利组织、个人等其他主体积极参与到海岸带开发利用的公共治理过程中来。
　　第二，企业。企业以营利为目的，为实现其利益，一般会更加注重海岸带资源的经济价值而忽视甚至损害海岸带资源的生态价值。但是，从长期来看，在开发利用海岸带资源的过程中如果不重视海岸带资源的生态价值，势必会影响到海岸带资源的经济价值，最终也将损害企业自身的经济利益。而且，海岸带资源利用具有较强的外部性，某一企业在海岸带地区的生产活动会对同地区其他企业产生不同程度地影响，企业之间也应相互协商协调，尽量避免或减少负外部性。所以，企业具有保护海岸带资源的主观动因，企业既是海岸带资源的主要开发利用者，也应成为海岸带资源的主要保护者。
　　第三，非营利组织。我国目前的社会团体很多是从原来的政府部门转型而来，带有明显的行政特征，而且很多非营利组织自身存在着经费不足、组织的管理能力较差、资源难以整合等问题，但其作为第三部门的社会服务功能、社会沟通功能、社会评价裁判功能、社会调节功能、社会协调代理功能、倡导社会文明功能等作用⑩决定了其作为公共治理的主体之一的地位。通过逐步改变非营利组织的“挂靠制”、改变其官办或半官办性质、使之成为真正的独立的社会组织，可以更好的发挥其作为公共治理主体的作用。

　　第四，个人。个人是四方主体中相对弱势的一方。由于我国的传统文化和政治运动后普通民众产生的自我保护意识等因素的影响，我国普通民众参与公共事务的程度较低，参与热情不高。但从“厦门PX事件”等实例中可以看出，普通民众参与到公共事务中是可以在一定的社会条件下才发展起来的。我国海岸带地区均位于东部沿海地区，经济相对中西部地区更为发达，海岸带周边居民的生活水平和文化程度也相对较高，而且海岸带资源开发利用状况与当地居民的生产生活密切相关，所以普通民众参与到海岸带资源利用公共治理过程中来并非难事。
　　（二）解决海岸带资源开发利用过程中所存在矛盾的可行路径
　　鉴于目前我国的海岸带资源开发利用管理体制和公众参与公共事务的程度，要实现海岸带资源开发利用完全协商谈判或者自主治理是不可行的，可以考虑以下路径，逐渐增加除政府外的其他三方的发言权并保证其实现效果，以达到海岸带资源利用公共治理的目的：
　　第一，明确中央政府相关职能部门与地方政府权责。对于海岸带资源的利用，中央政府的相关职能部门在从国家整体利益角度出发做出战略性、整体性规划方面具有毋庸置疑的权威，但在战略性、整体性规划之下，沿海地区地方政府对所辖区域内海岸带资源的开发利用应有一定的自主权利，而且这部分自主权利应保证，在涉及到除国家安全需要以外的其他利益矛盾时，中央政府应尊重当地对海岸带资源开发利用的利益要求。对于地方政府间利益矛盾，例如内陆地区带来的海岸带地区陆源污染问题，地方政府间可以自行协商谈判，如果无法达成共识，则应由上级政府部门予以裁定。
　　第二，海岸带资源开发利用意见表达。应增加并畅通海岸带资源开发利用的意见表达渠道，对于同一区域内的海岸带资源的开发利用，或者对于同种海岸带资源的开发利用，不同的企业会有不同的利益要求，而且其不同的开发利用方式所带来的外部效应不同，首先，这些企业都有表达其利益要求的权利，应鼓励其合法表达利益诉求并给予回应；其次，应增加意见表达途径，企业、非政府组织、公民个人如果对海岸带资源的开发利用有建议或者意见，政府部门可以设立接待日等与事先预约的企业或非政府组织代表、公民个人进行访谈，也可以通过在政务网的相关栏目留言和对话或其他方式实现；
　　第三，海岸带资源开发利用审批听证。政府部门的审批行为仅能保证某项海岸带资源的开发利用活动符合现有政策标准，未必符合当地民众真实的利益要求，所以，在我国现行的海岸带资源开发利用审批制度的基础上，应建立海岸带资源开发利用审批听证制度。首先，听证者的范围应包含所有海岸带资源利用直接或间接利益相关者的代表，例如，如果在海岸带地区建立石化工厂，此企业至少占用了海岸带土地资源、同时要用到海水资源作为冷却用水，而冷却过程已对海水及其中生物造成热污染，所以听证者既应包括环评专家、具有环保目的的非营利组织、当地居民，也应包括所计划厂址附近海产养殖企业、海产行业协会、从事渔业或养殖业的个人。其次，对于没有通过听证的海岸带资源开发利用项目，不得审批通过。
　　第四，海岸带资源利用过程中的监督举报及环境监测。公众对政府部门的监督是海岸带资源开发利用审批程序合法的重要方面，同时也是保证某一海岸带资源开发利用项目实施过程中不损害其他利益主体利益的重要方面，主要包括政府相关职能部门的监督、行业内相互监督、行业间监督、非营利组织的监督、普通公众的监督以及环境监测部门和科研机构等对海岸带资源开发利用活动进行专业的环境监测。政府部门应及时处理监督举报事项及环境监测结果，这样，一方面可树立政府部门的公信度，另一方面可防止矛盾激化。与此同时，政府部门也不应是唯一的信息接收者，监督举报和环境监测结果可以通过其他信息传播途径告知公众，公众的舆论压力也可以从另一方面促进政府部门工作效率的提高。
　　第五，新闻媒体的特殊地位与作用。西方国家将新闻媒体在社会中的地位表述为“第四种权力”，即立法、行政、司法这三种权力之外的一种独立的社会力量，可见新闻媒体在西方社会中的重要性。在我国，新闻媒体也越来越表现出其特殊的监督作用。新闻媒体虽然与专家学者相比缺乏专业理论，但却能更好的把握公众的注意力焦点。知情是公众参与的前提条件，不同的新闻记者对于同一事件的报道，会因选取角度不同和所采访对象的不同而具有不同的报道侧重点，从而可以使公众更全面的了解事件整体，更好地参与到公共治理过程中来。