论文关键词：长江航运 立法 制度
　　论文提要：我国长江航运的航道是国家重要战略资源之一，其法律的出台决定着这条黄金线路的优势利用问题。而长江航运就其管理上来讲，目前航运管理牵涉线长、面广、点多、难度大，亟需出台相关法律，以提高航运管理部门执法的权威性和有效性。否则，目前用于长江航运日常维护管理的法规，在没有其他部门法的前提下，执法的权威性失去了意义。本文在有关长江航运“龙头法”欠缺的情形下，浅谈法制如何对长江航运起到“保驾护航”的作用，加快长江航运立法进程，为长江黄金水道建设创造一个良好的法制环境作出重点论述。

　　
　　一、 长江航运进行立法的必要性：
　　（一）长江航运发展面临的严重危机：
　　１、长江航道自然条件复杂，治理难度大，建设任务重。长江是世界级的大江大河，流量大，输沙量高，上中下游航道条件差别较大，治理难度举世公认。下游航道特别是南京以下航道，江面宽阔，来水来沙量大，主要碍航水道如福姜沙、通州沙、白茆沙等水道治理工程技术复杂，难度高，工程量大，航道治理工程还需与水利河势控制工程相结合，不能适应沿江经济发展对深水航道向上延伸的迫切要求。受历史经济发展水平限制，个别桥梁设计对长江水运发展估计不足，大型船舶江海直达运输范围受到制约。中游航道浅滩变化复杂，枯水期碍航较为突出，尤其是荆江河段两岸崩塌严重，河势尚不稳定，历史上一直是水利防洪的重点控制河段，实施航道治理的限制因素较多。受三峡枢纽建成和运行影响，河床和航道演变规律有待重新认识，目前以实施局部河道治理和控导工程为主。上游航道（重庆以上）和主要支流航道等级偏低，不能很好地适应流域经济发展需要。
　　２、三峡枢纽船闸通过能力不能适应水运快速发展的需要。上世纪80年代，有关单位对三峡枢纽通过能力做了大量论证工作，预测2000年三峡船闸单向下水货运量1550万吨，2030年为5000万吨。随着西部大开发战略的实施和三峡枢纽蓄水成库后库区航道条件的极大改善，带动了上游水运跳跃式发展，三峡断面水运量大上世纪80年代初的347万吨（下水258万吨）发展到2004年的4300万吨（下水2900万吨），增加了10倍多，大大超过当年论证预测的水平。受三峡船闸通过能力限制，不得不采取翻坝转运措施，翻坝货运量超过870万吨，增加了综合运输成本。预计2010年、2020年三峡断面水运量分别达到6000万吨和1亿吨以上，三峡枢纽通过能力不足的矛盾更为突出，将影响长江上游水运的进一步发展。
　　３、港口综合能力还不适应经济发展和对外开放的需要。受多年计划经济影响和自我发展能力制约，长江干线内河港口功能单一，结构不尽合理，缺少专业化码头泊位，部分港口机械化程度较低，多数处于提供简单装卸服务的较低发展阶段，尚未形成地区综合运输枢纽和物流中心，对地区经济发展的带动作用有待提高，对港口及岸线资源的管理亟需加强。
　　４、长江水运企业集约化程度不高，传统的水运管理体制还不适应市场经济发展需要。随着改革开放和市场经济体制的建立，长江水运企业经营主体有了较大改变，民营企业和个体船舶大幅增长，但普遍存在船舶平均吨位较小，经营分散、管理水平与服务质量不高和安全性能较差的问题。长江水运行业管理队伍过于庞大，管理成本高，存在多头管理、执法不规范和重复收费问题。长江水运行业管理手段较为薄弱，存在缺位和不到位的问题，管理人员综合素质和服务理念需要提升，水运法律法规体系尚需健全。
　　（二）国外江河航运管理的立法经验及对我国借鉴的必要性：
　　在国外大河开发以及航运管理经验中，水环境问题、水资源危机严重的问题、以及水事矛盾协调困难的问题，促使世界上越来越多的国家采用立法的方式进行有效管理的模式。从国外先进得江河航运管理的立法经验来看，总的来说是采用以下三种方式解决航运管理的立法问题。
　　1、采用国际条约的方式解决航道途径不同国家的矛盾；比如美国与加拿大签订的《哥伦比亚河协定》，印度和巴基斯坦的《印度河条约》就是第一种方式来解决矛盾。
　　2、航道分属各流域管辖区域分别立法；比如欧盟的内河航运法制体系就是由欧盟委员会立法、各流域委员会立法以及各成员国立法三个层次构成。在各个成员国之间立法有所区别。比如美国的河流开发与水资源管理的主要机构有陆军工程师团、垦务局、田纳西流域管理局（TVA）、农业部水土保持局、地质调查局、直属联邦的环境保护局。而遇到统一问题的时候，则必须克服机构重叠、职能交叉、水事协调难；协调各部门之间的突出矛盾；协助中央政府（联邦政府）对重大问题做出决策，建立完整的法律体系。而有些国家为了克服“统一”的问题、解决矛盾也设立过中央一级的咨询性或协调性机构。像美国在1965年根据水资源规划法案，成立的水资源委员会（现已撤销）。另外还有我国1988年成立的全国水资源与水土保持工作领导小组以及日本的国土厅等等。有些国家没有流域管理机构的河流则采取相对的集中管理。例如英国的德泰晤士，当地的泰晤士河水务局主要职责就包括该河流的一切职责。如水资源规划、水资源管理、水质、农田排水、渔业和旅游以及行政管理等。而法国的罗纳河公司的职权曾受到严格限制，主要是干流的发电、航运与灌溉，以及流域的环境管理。
　　3、各个成员国各自立法。每个国家根据自己的不同管理体制设置了不同的立法模式。比如英国在十五世纪就首先开始先对水立法，从1585年诞生第一部水法后又颁布了许多专业性的法律。而美国虽然没有全国性的综合水法，但自十九世纪以后，先后也颁布了一系列法令。如1902年的“垦殖法”，1920年的“联邦水能法”，1928年的“防洪法”，1935年的“水土保持法”，1965年的“水资源规划法案”以及“水污染控制法”等等。这些法案有的后来又有了新的修正法案。这些法案在各自的区域内还是起到了一定程度的保护作用。但是，单个的内河航运的立法管理模式并未给航运市场带来更大的利益。因此，促进国家之间在江河航运的统一问题上就必须消除各个国家之间由于国家法律制度不一致所带来的障碍问题。因此，许多国家达成了一系列的协议。这些协议统一了在法律、法规以及法律技术上的标准问题。比如；欧盟为了统一航运市场，使成员国之间的船舶能 自由通行就制定了《航道法》、《货物运输法》、《码头装卸法》、《港口进出口法》等一系列法律。而针对跨国的通航问题则设立了专门的通航管理协调委员会，如莱茵河委员会、多瑙河委员会。各委员会在法律、法规制中也制定了大量的规范性文件和技术标准。如1815年莱茵河委员会制定的《莱茵河条例》、《船舶法》、《危险品法》就专门设定了统一的船长的证书资格评定标准、船员资格审定标准、船舶检验标准和船舶环保排放限量标准等。这类成功经验在以后的跨国、跨省的管理中得到推广。比如德国的《联邦水路法》、《海运法》、《内河航运法》，荷兰的《航行时间与船员法》、《内河航行船舶法》。以上立法经验对我国长江航运的立法制度设计是值得借鉴的。
　　（三）我国长江航运立法的现状以及必要性：
　　建国后，我国在长江航运的立法已颁布了《中华人民共和国水法》、《海上交通安全法》、《河道管理条例》、《港口法》、《水路运输管理条例》、《内河交通安全管理条例》、《国际海运条例》、《水利部关于长江流域河道管理范围内建设项目审查权限的通知》、《船舶登记条例》、《船舶和海上设施检验条例》、《航道管理条例》、《海上交通事故调查处理条例》等为主要表现形式的法律、法规、规章及其他规范性文件。目前已颁布的法律规范基本上已经形成了长江航运法律的框架结构。该结构要形成一定的体系在主体法方面还有三个方面不完整。
　　第一个方面是；旧法的滞后性。有关长江航运的法律法规中有很大一部分是20世纪80年代或者90年代制定的，当时制定法规的时候我国尚处在计划经济体制的转轨初期。因此法规之中一大部分内容都含有计划经济体制的特色。现阶段我国的长江航运的发展已经和市场经济接轨，因此过去具有计划经济特色的法规已经不能适应在市场经济条件下现代长江航运业的要求和发展。
　　第二个方面是；部门法的缺失。长江航运法制建设中起主要作用的一些部门法至今尚未得到颁布。如长江航运发展总体规划中不可缺少的《航运法》；《水运法》、《航道法》、《船舶法》等法规并未加以制定。由于在立法进程上的滞后现象，使得有关长江航运的法律规范尚未形成完整的法规体系，从而造成了在实际工作中无法可依的局面。因此，长江航运的发展需要国家尽快的以立法的手段加以扶持，加快长江航运旧法的修改；制定有关长江航运的新法的设立；完善长江航运的立法进程；以立法手段规范长江航运的市场行为和管理行为，促进长江航运的发展。
　　第三个方面是；航运市场管理法制的不规范。目前长江航运市场存在着法规不健全的问题。因此与长江航运相关的各类行政收费名目众多，而政府对长江航运市场的监管力度尚不完善，导致长江航运市场无序竞争的现象颇为严重。市场主体缺乏信息的交流平台，重复建设、资源浪费现象严重。因此，建议长航局应当尽快的促使国家尽早的出台有关长江航运发展的法律法规。
　　
　　二、 对长江航运立法的构想：
　　（一）制定长江航运立法方面的建议：
　　1、加快出台《航道法》。航道法是保证长江航运顺利运营的龙头法。航道法的出台是建立在长江航行的基础之上进行的，而作为水运的三大基本要素：航道、港口、船舶，航道位于首列，因此航道的地位是至关重要的。航道法的出台可以理清下列长江航运的法律关系：
　　（1）理顺航道管理和水法之间的关系。以往在处理长江航运的案例中，没有相应的航道法可以参照，因此应用了一些在水法之中涉及到有关于航道内容较为模糊的概念。但这一做法显然不能理顺相应的法律关系。因此，出台专门的航道法能够填补在水法之中不能涉及到的航道法律关系问题。而作为政府航道管理机构依靠航道法保障政府行政权力的实施。
　　（2）填补长江航道行政法之空白。目前我国的航道行政管理部门没有审批权的问题使得航道保护无法实施。比如，船舶在航道中采砂就没有规定航道所经之处可以怎样采以及必须行政许可审批等问题，政府因无法可依而无法对采集的范围或地域审批而抑制该行为。而采砂行为导致的长江环境问题又在相当长的时间里面会影响船舶在航道的运营。并且即使产生破坏的现象居然没有对破坏航道行为应负的法律责任条款来制约。因此，填补该空缺可以阻止这一现象的发生，保证航运的顺利运行。
　（3）明确航道标准。以往航道标准中有三个不清的标准。一是航道设施标准不清。哪些是属于航道设施？对沿线设施如何管理？修建航道设施遭到破坏如何处罚？没有具体法律标准。二是行政区划不清。长江沿线的各级管理航道的管理部门和负责长江的行政管理部门之间对长江管理上的区划应该有一个明确的负责内容。三是通航标准不清。在长江沿线上保证船舶建筑物等达到通航的标准不清。那么如何处罚相应不符合标准的行为。
　　2、要加快对船舶的立法。近年来因船舶问题而引发大量的航运交通安全事故不在少数。例如船型由于不符合标准化程度而引起“航段卡口”以及“滞航”问题都在实际操纵中导致了不同类型的安全责任事故。而且不安全的船型在我国长江干线运输的船龄基本上都处于老化的状态。据有关数据表明老、旧类型的船舶占运营船舶的40%。这一数据表明进行长江航运运营的船舶在运输油类或者化学品的时候具有严重的漏油以及环境污染安全的隐患。因此有必要在立法上解决以上问题。
　　（1）可以用列举的方式从立法上规定船舶通航之中进行运营的船型所应当符合的具体规格。并且规定不符合交通部公布的主尺度标准的船型应当承担的法律责任。
　　（2）二是可以以立法的形式规定船龄在达到一定年限以后不得从事油类、化学品等的运输，以免发生事故以后对环境造成的影响。
　　（3）三是规定船舶的通行必须具备防污染设施。比如船舶运营中造成的生活污水、垃圾的直接排放问题，或者船舶运营的油污水问题只有船舶本身具备防污染设施才可能解决船舶运营对水域环境造成的根本破坏。
　　（4）制定船舶进入长江的标准进行立法。特别是对无证运营的船舶应当具有法律上的处罚条款。
　　3、法律、法规的大清理。一方面是要对上世纪80年代以来所制定的各项航运法规要进行大清理。对于过时了的可以宣布废止；对于不完善的应该结合新的情况进一步补充完善，如《舶员条例》、《水路运输管理条例》等都是在现实操纵中实践性很强的法律规范，其中不适应现代长江航运市场运行规则的部分应当予以适当的调整，特别是法规的可操作性应当加强。另外，对长江航运产生的新问题要及时制定相应法规，防止法律“盲区”。如：三峡库区管理、水上治安管理、水上通讯管理等，要针对这些新的情况和新的问题制定相应的管理法规。
　　
　　（二） 制定《长航法》相关法律方面的建议：
　　目前长江航运市场存在着法规不健全的问题，许多有关长江航运的市场运营问题尚未得到解决。
　　1、减免长江航运市场的税费问题。据有关数据表明长江航运的收费名目众多；如客、货附加费、航养费、运管费、船港费等等。这些不同的费用都会增加航运企业在市场运营的负担，应当适度予以不同程度的减免。
　　2、 江航运市场的无序竞争问题。长江航运市场无序竞争的现象导致长江航运的市场信息失灵，没有交流平台，资源自然也不能够得到有效的配置。比如通过金融手段鼓励各有关航运企业，通过各种融资渠道购置适应长江航运发展的滚装船、大型集装箱船、大型旅游船和江海直达货轮等新型船舶，或者由国家制定一些支持航运市场经营的优惠政策引导市场主体进行不同结构层次的竞争。比如给予长江航运发展的财政、税收、投资、融资等方面的政策倾斜，以改变目前长江航运市场中重复竞争等问题。
　　3、老化船舶的拆置问题。而设立拆船补贴制度是鼓励船舶老化拆除的解决途径之一。而对于新建造标准类型船舶的市场主体银行可以给予一定的贴息贷款政策。